碳边境调节机制的影响及中国的应对策略

1,320亿美元

CBAM所覆盖行业的2022年欧盟进口额

2026年

欧盟CBAM开始对进口施加成本的时间

每吨二氧化碳当量96美元

欧盟2023年迄今的平均碳价（90欧元）

官方消息：欧盟将对一系列进口相关的二氧化碳排放进行定价。从今年10月开始，向欧盟出口的企业必须计算并披露此类排放。从2026年开始，欧盟进口商将为碳强度更高的产品支付更多费用。随着具有里程碑意义的碳边界调整机制(CBAM)启动，欧盟委员会正在进入未知领域，并面临着巨大的行政挑战。世界各国政府都在予以密切关注。

欧盟立法者于5月16日批准了CBAM，并且很快就会开始实施；进口商必须在10月报告与某些商品生产有关的排放量。反映欧盟排放交易体系(ETS)信用成本的定价将于2026年亮相。

CBAM结合欧盟ETS将迫使欧盟生产商对其排放进行核算，同时又寻求保持其全球竞争力。随着CBAM要求逐步实施以避免“碳泄漏”，目前的免费二氧化碳配额会逐步取消。

覆盖范围扩大至从广泛贸易伙伴进口的一系列碳密集型商品。CBAM覆盖的各行业的进口都在增长，2022年达到1,320亿美元。金属占到总量的77%，而水泥和氢的进口很小。

纳入的理由各不相同。金属是碳密集型产品，并且需要进口。随着更多欧盟以外的电网互联互通投运，电力流入将进一步增长。如果氢气有助于炼钢等行业实现清洁转型，则氢气出货量预计将会激增。

最终影响取决于欧盟委员会未来几个月的进一步落实行动。这些应会解释如何计算某些产品的排放量、如何核实单个工厂的活动以及哪些国家的二氧化碳定价机制有效。

CBAM的影响正在远远超出欧盟的范围。英国等国家正在考虑制定自己的碳关税。东南亚政界人士在支持国内碳定价时也援引该政策。中国的工业企业比以往任何时候都更渴望减少它们的生产排放。

北京大学国家发展研究院宏观与绿色金融实验室举办“碳边境调节机制的影响及中国的应对策略”闭门研讨会，来自高校、政策研究机构以及行业（包括会计、法律、碳核查认证、钢铁与有色等）的20多位专家学者出席会议并展开深入交流。与会专家认为，短期而言，目前版本的欧盟碳边境调节机制（CBAM）对中国经济和产业的影响有限，但从长期来看，CBAM以及全球产业链绿色化趋势对中国高碳产业的转型将产生巨大的影响。

专家建议，我国应该从三个层面开展应对。一是在国际层面，我国应主动倡议解决CBAM对国别间收入分配负溢出效益的具体方案，促成CBAM收入用于支持发展中国家减排；同时，我国可发起和促成国际组织对非碳价气候政策工具（如对绿色消费和服务的财政补贴与采购、绿色金融对碳减排的优惠政策及推动减排的各类行业政策）的减碳效果（或“碳价当量”）开展研究，将“显性碳价”和“隐性碳价”纳入同一个分析框架来公正评价各国的减碳努力，避免以显性碳价作为唯一标准来设计防范“碳溢出”政策的做法。二是在国内政策层面，我国应加速完善国内碳市场的机制建设，尤其是应尽快把钢铁、有色等行业纳入全国碳市场的覆盖范围，以加大CBAM覆盖领域的国内减排动力，避免由于国内延误而导致有关行业被迫向国外交税。三是在行业和企业层面，应该加快低碳产品和技术的研发、强化碳核算及认证方面的能力建设，推进与欧盟在相关规则和机制方面的沟通和谈判。

“碳边境调节机制的影响及中国的应对策略”闭门研讨会在北京大学国家发展研究院成功举办。研讨会由北大国发院宏观与绿色金融实验室主办，来自北大国发院、宝武中央研究院、冶金工业规划研究院、中国有色金属工业协会、海华永泰律师事务所和中国质量认证中心、生态环境部环境规划院、上海国家会计学院等机构的20余位专家出席并开展了热烈的讨论。北大国发院宏观与绿色金融实验室联席主任、北京绿色金融与可持续发展研究院院长、中国金融学会绿色金融专业委员会主任马骏主持了会议。下文是对本次研讨会的部分专家观点的综述。

一、 欧盟碳边境调节机制（CBAM）的目标

专家认为，欧盟实施CBAM有几个目标。一是防止“碳泄漏(Carbon leakage)”，促进欧盟企业减排。长期以来欧盟碳交易市场（ETS）为防止“碳泄露”，即避免欧洲企业将高碳生产从欧洲转移到低碳价的地区、或用进口替代在欧洲的生产，保留了大量免费配额。但免费配额严重削弱了欧盟碳市场的价格信号和促减排的功能。未来CBAM将代替免费配额，成为防止碳泄露的主要手段。二是保护欧洲企业的竞争力。因为更高的碳价会提高欧洲企业的成本，降低欧洲企业的国际竞争力。三是促进全球的减排。对产品生产国征收“碳边境调节税”可以倒逼生产国提高本国的碳价。四是增加财政收入。预期2030年“碳边境调节税”以及欧盟通过碳市场拍卖获得的收入（免费配额退出）将超过20亿欧元，其中大部分收入会进入欧盟公共预算。五是争夺全球气候治理话语权和规则制定权。应对气候变化需要全球协调合作，一国的气候政策也对其它国家和地区的经济也有溢出效应。在全球气候治理上占据主动权不但有利于制定符合本地区利益的国际规则，还有助于强化欧盟在全球的领导力。

二、 对CBAM影响的若干认识误区

国内业界对于CBAM产生的影响已有很多讨论，但多为自媒体非专业的评述。这些讨论中存在几个典型的误区。

误区一：认为欧盟一旦开始征收CBAM，中国的相关行业立即将遭受很大损失。与会专家表示， 2022年中国出口至欧盟的CBAM产品（钢铁、铝及铝制品、水泥、化肥、氢、电等六大类产品）的金额仅占中国对欧盟出口商品总额的3.2%，这一比例远低于埃及、土耳其、印度、乌克兰等国家和地区对欧盟出口的CBAM产品占其对欧总出口的比重。2022年中国对欧盟出口的几种CBAM产品总额为199.6亿欧元，其中钢铁占比最高，为151亿欧元；铝及铝制品占比第二高，为45亿欧元；化肥为3.3亿欧元，水泥为1146万欧元，氢为3134欧元。中国并不向欧盟出口电力。总体而言，现阶段中国受CBAM影响相对较大的行业只是钢铁和铝及铝制品。

误区二：尽管现阶段欧盟CBAM覆盖的产品范围较小，但未来有可能扩大到所有产品。专家认为，未来CBAM的覆盖范围会扩大，但不可能覆盖所有产品。首先，CBAM要解决的是已纳入欧盟碳市场的产品的碳泄露问题，因此只有已纳入欧盟碳市场的产品才可能被CBAM覆盖。目前欧盟碳市场所覆盖的是28类固定排放源（例如生铁或钢的生产、电解铝的生产、有色金属的生产和加工等），没有被纳入欧盟碳市场的产品就不可能适用CBAM。其次，对于一些复杂的下游产品而言，由于核算产品碳排放的成本过高，因此不具备征收CBAM的操作性。

误区三：欧盟CBAM覆盖的碳排放指的是产品全生命周期的碳足迹。现阶段CBAM对碳排放的定义与欧盟ETS保持一致，即使用“直接排放”和“间接排放”的概念，与产品层面的生命周期碳足迹概念有较大差异。CBAM的“直接排放”指的是生产者能直接控制的生产过程中的碳排放，“间接排放”指产品生产过程中消耗的电力的碳排放。而产品全生命周期碳足迹的定义包括上游、运输、生产、使用和废弃过程中的碳排放，覆盖范围大于CBAM的直接排放加间接排放。现阶段CBAM对于钢铁、铝和氢三类产品仅覆盖直接排放，水泥、电力和化肥则覆盖直接排放和间接排放。

三、CBAM的短期和长期影响

专家认为，CBAM对于我国各行业的短期影响可控，但CBAM和所伴随的供应链绿色化趋势对中国经济的中长期影响会显著上升。

一是，在宏观层面，CBAM对部分发展中国家会产生负面经济影响，从而加剧发达国家和发展中国家的收入差距。与会专家的研究显示，CBAM对俄罗斯、乌克兰、埃及、土耳其、莫桑比克等国的宏观经济影响相对较显著，因为这些国家向欧盟出口较多高碳产品，但CBAM对中国的宏观经济影响总体比较有限（2026年对中国GDP的影响低于0.02%），主要是因为中国对欧盟出口的高碳产品占中国总出口的比重很低。主要发达国家受欧盟CBAM的影响都十分有限，日本、韩国在部分情景下甚至获益，主要是因为全球高碳产品价格下降改善了这些国家的贸易条件。美国和加拿大等发达国家由于出口化石燃料，因此在一定情景下也面临贸易条件恶化和福利损失，但损失规模相对于这些国家的的经济规模而言非常小。

二是，对于中国的钢铁行业而言，CBAM的影响会逐渐加大。专家认为，按照目前的规则，参考欧盟碳价和EU ETS钢铁行业碳配额基准线的测定，CBAM可能导致我国几家典型钢铁企业的出口成本增加约4%-6%。长期来看，欧盟内部会逐渐收紧其内部的碳排放配额的分配比例，EU ETS碳价预计将继续上升；而随着未来中欧碳价差异扩大，到2035年，我国钢铁行业出口成本将进一步增加。还有专家提出，目前中国向欧盟出口的钢铁制品总量非常有限，因此短期影响可控；但一旦其他国家也开始实施碳边境调节税，中国每年千万吨级钢材出口可能受到的冲击。此外，CBAM对各国钢铁行业的影响也并不一样。美国、中东生产钢以短流程为主，吨钢平均碳排放大约为0.6吨；而中国、日韩以及东南亚等国生产钢以长流程为主，中国钢铁的吨钢平均碳排放为1.6吨，因此中国钢铁业受CBAM的影响大于美国和中东所受的影响。

三是，CBAM对于我国铝行业的短期影响有限，但一旦间接排放环节被纳入CBAM的计量，中国出口企业受到的影响将显著增大。多年来欧盟对原产于中国的部分铝材产品实施了反倾销、反补贴、反规避等措施，平均征税幅度超过20%，因此中国的未锻轧铝及铝材产品对欧盟出口占比呈下降趋势。近年来，中国未锻轧铝及铝材直接出口量占铝材产量的13%左右，其中对欧盟出口量占对全球出口总量的比重仅为6.7%（2022年数据）。此外，中国铝材直接碳排放与其他国家水平差异并不明显，因此CBAM对中国铝业短期影响相对有限。但由于中国电解铝间接碳排放水平居全球前位，一旦间接排放被纳入CBAM，对中国的影响就会凸显。

四是，以碳边境调节机制作为开端，全球供应链的重构和调整对我国高碳行业出口将产生重大和深远的影响。国际可持续发展准则理事会（ISSB）即将发布可持续披露准则，许多国家将逐步要求企业披露其供应链上下游的相关信息，包括供应商和分销渠道。承诺了净零排放的企业（尤其是发达国家的跨国企业）会要求其供应商配合减排，以实现其自身的净零转型。金融机构同样如此，由于承诺了净零目标，因此有动力管理其范围三（例如贷款）的碳排放，对借款客户或被投企业形成减排约束。以钢铁行业为例，欧盟相关领域的下游企业（例如汽车行业）已经提出了大量采购低碳钢、零碳钢的要求，以及在数年内必须降低钢铁产品碳排放30%以上的要求，这是中国钢铁行业所面临的巨大挑战。因此，对中国钢铁行业来说，强化生产低碳钢的能力建设不是远景目标，而是迫在眉睫的事情。

四、 中国应如何应对？

欧盟的CBAM只是发达国家使用类似政策手段影响全球减碳进程的一个开端。最近，英国、加拿大和美国也提出了类似的碳边境调节机制。2022年底七国集团（G7）正式提出构建气候俱乐部的倡议，尽管目前框架里面没有明确提出来要引入统一的碳边境调节机制，但是不排除后续会演变为某种形式的 “碳关税俱乐部”。

长期来看，发达国家计划实施的贸易相关的气候政策对中国和其他发展中国家都将带来深远影响。专家认为，中国的应对策略可分为三个层面。第一个层面是国际上的应对，即中国如何在国际谈判当中积极促成符合巴黎协定要求，同时较为有利于发展中国家且最终各方面都能够接受的方案。第二个层面是国内政策的应对，例如尽快完善碳市场的机制建设，把钢铁、有色等行业纳入碳市场，以及明确是否在国内开征碳税等。第三个层面是企业的应对，包括开展企业层面的能力建设，尤其是在碳核算、评价、认证方面的能力提升，支持中国企业和行业协会参与相关国际规则的谈判等。具体建议如下：

第一，推动欧盟将CBAM获得的收入用于支持发展中国家的低碳转型。研究显示¹（例如He,Zhai and Ma,2022），CBAM将导致发达国家与发展中国家的收入差距拉大，降低部分发展中国家的应对气候变化的能力。因此，欧盟应考虑将CBAM收入用于支持发展中国家应对气候变化的项目，或购买发展中国家产生的碳信用产品，以对冲CBAM对国际收入分配的负面溢出效应，推动全球公正转型。

第二，主动探索“隐性碳价”计算框架，推动国际社会承认非价格政策工具的碳价“当量”效果。CBAM隐含的假定是各国均采用“碳价”(包括碳市场定价和碳税，即pricing instruments)作为主要的气候政策工具，然而事实上许多国家采用了多种不属于碳价、但同样有推动减排效应的政策工具，统称为非价格政策工具（non-pricing instruments）。这些非价格工具的例子很多，包括政府对绿色产品和服务的补贴与采购、金融体系对绿色产业提供的优惠融资利率、政府对高排放企业征收的各种额外税费和处罚、政府对高污染高排放经济活动的限制（如限制燃油车牌照的发放、限制非绿色建筑项目的建设、禁止或限制高排放生产设备的使用）等。非价格工具在中国等广大发展中国家的使用非常普遍，但这些工具的减碳努力和效果并没有被CBAM所承认。目前CBAM 的设计基于显性碳价的国别差异，而不考虑非价格工具的碳价当量（price equivalence），因此很可能严重高估了“碳泄露”程度，从而过度“惩罚”了许多发展中国家。我们认为，应探索建立一个分析框架，将非价格工具转化为等量的“隐性碳价”，并合理估计在不同发展阶段的国家可以承受的广义碳价（即显性+隐性碳价总水平），在此基础上重新考虑CBAM的机制设计。中国可主动促成主要国家和国际组织对“隐性碳价”的计算达成共识，为发达国家和发展中国家之间有效开展气候政策谈判开创新的可能性，包括为基于广义碳价的“国际碳价下限”（carbon price floors）等合作机制的设想提供对话的空间。

第三，在碳监测、报告和核查（MRV）等要素的具体计算方法、技术细则方面，应加强与欧盟的沟通。专家表示，在核算方面，欧盟给出了针对简单产品和复杂产品的计算公式，但是对复杂产品并没有清晰界定，尤其在计算复杂产品的碳排放时需要代入其他复杂产品的数据，相关的计算方法并未明确。同时，正是由于欧盟CBAM的很多技术细则还未确定，中欧之间存在进一步商讨的空间。例如，关于中国基于产品的碳排放与欧盟基于设施的碳排放之间应该如何进行对应，目前尚不清晰；在碳核查报告、MRV机制，以及如何设定某些强度的默认值（国内现有的MRV方法和缺省值与欧盟的差异比较大）等方面，都有可商榷的领域；在是否允许使用绿电和高质量、有透明度的抵消方面，也存在和欧盟谈判的空间。

第四，推动建立数据库及碳核查机构互认的相关机制。专家认为，首先要建立和完善产品层面的碳数据库。CBAM允许使用我国国家和区域层面更贴近实际的排放因子，因此有必要把所有产品类别的强度值、类型、与地域的关系以及其相关原材料数据梳理出来，建立大规模的数据库。其次要推动核查机构的国际互认。欧盟目前的核查规则要求，须通过所认可的欧盟第三方核查机构开展核查。我们一方面要继续跟踪未来针对CBAM的核查是否还有特殊规定，另一方面要研究探讨如何能让国内碳核查机构也得到欧盟的认可，包括通过政府部门出面协调。 

第五，提升中国在国际碳标准制定上的话语权。要坚持联合国气候变化框架公约和巴黎协定主渠道的地位，运用联合国气候变化谈判以及WTO、G20等多边平台，积极推动符合我国国家发展利益的减排规则，提升中国在碳规则制定方面的话语权。专家认为，在一些产品的标准领域，我们应该积极参与国际讨论，例如推动国际低碳排放钢标准的制定。因为中国的钢产量巨大，有能力、也应该有责任参与国际标准制定。

第六，国内高碳行业和企业必须加快发展低碳技术、引领绿色转型，并充分利用转型金融资源。对于钢铁行业而言，专家认为中国在技术和能耗方面并不落后，甚至在部分领域优于国际水平，短板在于太依赖于长流程，而长流程（主要以铁矿石为原料）炼钢的平均碳排放远高于短流程(主要以废钢)炼钢。大力发展短流程和各类低碳炼钢技术（如绿氢冶金和绿电冶金等）是中国弯道超车的机会。对于铝行业而言，专家认为，应该采用提高绿电比例、对生产线进行石墨化阳极改造、增加再生铝的利用等技术路径大幅降低碳排放。此外，高碳企业向低碳转型需要长期和巨大的投资，仅靠企业内部财力是远远不够的，需要建立支持低碳转型的金融体系，大力动员社会资本参与。

第七，加快推动将钢铁、有色等重点行业纳入全国碳市场进程，提升碳交易机制的市场化水平。目前全国碳市场只纳入了电力行业，专家认为，要按照“成熟一个、批准发布一个”的原则，加快推动将钢铁、有色等重点行业纳入全国碳市场进程，强化国内钢铁、有色企业减碳的压力和动力，降低被未来可能被CBAM 征收的费用。另外，应进一步完善碳交易市场的配额分配机制（包括降低免费配额比例），稳步提高碳价和碳交易市场流动性水平，逐步提升碳市场的对外开放程度。

【1】He, Xiaobei, Zhai Fan, Ma Jun. 2022. The Global Impact of a Carbon Border Adjustment Mechanism: A Quantitative Assessment. Task Force for Climate, Development and the IMF. April.  见http://nsd.pku.edu.cn/cbw/yjbgxl/521743.htm ,以及https://www.bu.edu/gdp/2022/03/11/the-global-impact-of-a-carbon-border-adjustment-mechanism-a-quantitative-assessment